Marco normativo y estratégico
La presente estrategia se encuentra en línea con los objetivos de la Directiva Marco del Agua, Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, entre cuyos objetivos principales se encuentra impulsar la recuperación de la estructura y el funcionamiento de los sistemas fluviales degradados y conseguir el buen estado de las masas de agua.
En este contexto europeo, la legislación española en materia de aguas tiene su base fundamental en la citada Directiva Marco del Agua, siendo el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, el texto que incorpora a nuestro ordenamiento jurídico tal Directiva. En este TRLA se establece la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua y de protegerlas, mejorarlas y regenerarlas, con objeto de alcanzar un buen estado.
La restauración fluvial se vincula así con planes y estrategias vigentes relativos a la gestión del agua, como es el caso de los Planes hidrológicos de cuenca y los Planes de gestión del riesgo de inundación que derivan de la Directiva 2007/60/CE, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación. Además, debe integrar los principios y objetivos de estrategias y planes ambientales más globales, como son la Estrategia de Desarrollo Sostenible 2030, las Estrategias europeas sobre Biodiversidad 2030, Infraestructura verde, y sobre adaptación al cambio climático.
Como elemento fundamental del proceso de implantación de la Directiva Marco del Agua y de la Directiva de Inundaciones, los Estados miembros y la Comisión Europea mantienen una serie de canales destinados a compartir y a coordinar dicho trabajo, denominado CIRCABC, en donde se facilitan documentos y guías técnicas destinadas a ofrecer una aproximación metodológica común a la implementación de la DMA. En el marco de la ENRR cabe destacar el documento “Guidance on Barrier Removal for River Restoration” (CE, 2021) y el “Integrated sediment management. Guidelines and good practices in the context of the Water Framework Directive” (CE, 2022).
La Unión Europea inició un ambicioso esfuerzo para proteger sus hábitats más representativos junto a las áreas de alto valor a través de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y la Directiva 2009/147/CE relativa a la conservación de las aves silvestres; conformando de este modo una red ecológica de espacios denominada Red Natura 2000. La mejora en la gestión y recuperación de dicha red de espacios ha sido reforzada sucesivamente por la Unión Europea a través de diferentes planes de acción, incluyendo el apoyo a la generación de una Infraestructura Verde de mejora de la conectividad ecológica y proyectos basados en la naturaleza o el Reglamento Europeo sobre la restauración de la naturaleza, que actualmente se encuentra en desarrollo.
Por otra parte, la preservación y restablecimiento de los ecosistemas y la biodiversidad es también uno de los ocho ejes prioritarios del Pacto Verde Europeo (CE, 2019). El Pacto Verde Europeo consiste en un paquete de iniciativas políticas cuyo objetivo es situar a la Unión Europea en el camino hacia una transición ecológica, con el objetivo último de alcanzar la neutralidad climática para el año 2050.
La Estrategia de la Unión Europea sobre Biodiversidad 2030 (CE, 2020) también reconoce y refuerza el desarrollo de la infraestructura verde como una de las herramientas principales para el logro de los objetivos medioambientales de la Unión Europea, entendiéndose tal concepto desde una perspectiva multifuncional que permita la mejora del estado general de conservación de los ecosistemas y el fortalecimiento de sus funciones ecológicas.
Como herramienta clave de la citada Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad 2030, en 2022 el Parlamento Europeo y el Consejo propusieron el Reglamento sobre la restauración de la naturaleza, para impulsar y acelerar la puesta en marcha, sin demora, de medidas de restauración efectivas y basadas en la superficie que, en conjunto, abarcarán al menos el 20% de las zonas terrestres y marítimas de la UE de aquí a 2030 y, de aquí a 2050, todos los ecosistemas que necesiten restauración.
La propuesta de Reglamento sobre la restauración de la naturaleza establece un objetivo general: contribuir a la recuperación continua, sostenida y a largo plazo de una naturaleza rica en biodiversidad y resiliente en todas las zonas terrestres y marítimas de la UE mediante la restauración de los ecosistemas, así como a la consecución de los objetivos de la UE en materia de mitigación del cambio climático y adaptación al mismo, y al cumplimiento de sus compromisos internacionales. Esta propuesta está diseñada para funcionar eficazmente en sinergia con la legislación medioambiental de la UE. En relación con la Directiva Marco del Agua, la propuesta tiene por objeto complementar esta norma al especificar requisitos adicionales para recuperar la continuidad de los ríos y garantizar unas buenas condiciones de las llanuras aluviales. Además, en la preparación de los planes nacionales de restauración se deberá tener en cuenta, entre otras medidas, aquellas destinadas a lograr un buen estado ecológico y químico de las masas de agua incluidas en los planes hidrológicos de cuenca.
Entre los objetivos y obligaciones de restauración propuestos se incluye la mejora de la conectividad de los ríos y de las funciones de las llanuras aluviales correspondientes, fijándose como objetivo la restauración de al menos 25.000 km de ríos de la UE para que vuelvan a ser de flujo libre de aquí a 2030. La propuesta se apoya además en un marco de aplicación diseñado con el fin de traducir los objetivos en acciones mediante la elaboración y ejecución de planes nacionales de restauración.
En España, en el marco de la DMA, y como parte integrante del proceso de restauración fluvial, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha desarrollado en los últimos años diversas instrucciones técnicas, guías y protocolos de medida y toma de muestras, destinadas a la mejora en la gestión de los ecosistemas fluviales y de la evaluación del estado de las masas de agua:
- Instrucción del Secretario de Estado de Medio Ambiente, de 8 de julio de 2020, para el desarrollo de actuaciones de conservación, protección y recuperación en cauces de dominio público hidráulico en el ámbito territorial de las Confederaciones Hidrográficas.
- Instrucción del Secretario de Estado de Medio Ambiente, de 14 de octubre de 2020, por la que se establecen los requisitos mínimos para la evaluación del estado de las masas de agua en el tercer ciclo de la planificación hidrológica.
- Instrucción del Secretario de Estado de Medio Ambiente, de 24 de febrero de 2021, para el desarrollo de actuaciones en materia de especies exóticas invasoras y gestión del dominio público hidráulico.
- Instrucción del Secretario de Estado de Medio Ambiente, de 22 de noviembre de 2013, por la que se aprueban los protocolos aplicables en la explotación de las redes de seguimiento del estado y potencial ecológico de las masas de agua superficiales continentales.
- Guía para la evaluación del estado de las aguas superficiales y subterráneas (MITECO, 2021).
- Guía del proceso de identificación y designación de las masas de agua muy modificadas y artificiales categoría río (MITECO, 2021).
- Protocolos de muestreo, laboratorio y cálculo de índices de estado ecológico en masas de agua superficiales continentales.
Por otra parte, desde la firma por parte de España del Convenio sobre Diversidad Biológica en 1992, la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de la normativa europea sobre biodiversidad ha experimentado una considerable evolución; cuya expresión más reciente ha sido la actualización del denominado “Plan Estratégico del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad a 2030”, mediante RD 1057/2022, de 27 de diciembre. En él se prioriza la necesidad de evitar el deterioro de nuestros ecosistemas y, cuando ello no sea posible, abordar su restauración. Asimismo, se establece la necesidad de intensificar los esfuerzos para garantizar la plena integración de las necesidades de conservación de la biodiversidad en los corredores fluviales, de forma que en 2030 se alcance la restauración de unos 3.000 km de ríos, mejorando la conectividad fluvial y los bosques de ribera. Igualmente se trabajará para mantener el buen estado en el resto de las masas de agua y se protegerán especialmente las reservas hidrológicas, esperando alcanzar una red de más de 3.500 km de reservas naturales fluviales, a lo que hay que añadir la declaración y establecimiento de medidas de conservación a través de figuras enmarcadas en la legislación de aguas (como la de Reservas Hidrológicas de las tipologías Reservas Naturales Lacustres y Reservas Naturales Subterráneas) en todas las cuencas hidrográficas intercomunitarias, en las que se hará un seguimiento específico sobre los impactos del cambio climático en los ecosistemas fluviales.
En el ámbito nacional, la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, de modificación de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, ya incorpora al ordenamiento jurídico español el concepto de “Infraestructura Verde”. En concreto, introduce un nuevo capítulo III, en el título I, relativo a la Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas. Con este nuevo capítulo se pretende dar cumplimiento a la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las Regiones «Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa» de 6 de mayo de 2013, COM (2013) 249 final e incorporar algunos de los objetivos de la Estrategia de la Unión Europea sobre la biodiversidad hasta 2020. En este capítulo II se preveía la aprobación de una «Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas», a elaborar de forma conjunta por la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, y que tendrá por objetivo marcar las directrices para la identificación y conservación de los elementos del territorio que componen la infraestructura verde del territorio español, terrestre y marino, y para que la planificación territorial y sectorial que realicen las Administraciones públicas permita y asegure la conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, la desfragmentación de áreas estratégicas para la conectividad y la restauración de ecosistemas degradados.
La Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas (ENIVCRE), (MITECO, 2022), fue aprobada mediante la Orden PCM/735/2021, de 9 de julio. Concibe la infraestructura verde como una red ecológicamente coherente y estratégicamente planificada compuesta por un conjunto de áreas naturales y seminaturales, elementos y espacios verdes rurales y urbanos, y áreas terrestres, dulceacuícolas, costeras y marinas, que en conjunto mejoran el estado de conservación de los ecosistemas y su resiliencia, contribuyen a la conservación de la biodiversidad y benefician a las poblaciones humanas mediante el mantenimiento y mejora de las funciones que generan los servicios de los ecosistemas y facilitan la conectividad ecológica de los ecosistemas y su restauración.
Las Administraciones Públicas son las responsables de identificar, en el ámbito de sus respectivas competencias y escalas de trabajo, los elementos del territorio que conformarán la Infraestructura Verde de España.
Entre las líneas de actuación prioritarias de la ENIVCRE se incluyen la integración de la Infraestructura Verde en los instrumentos estratégicos, la planificación y la gestión del sector hidráulico y de la gestión del agua. Para lo cual, se promueve, entre otras cuestiones, el impulso de actuaciones ligadas al desarrollo y conservación de la Infraestructura Verde del territorio, con criterios técnicos orientados a promover la multifuncionalidad ecológica de la red fluvial y la mejora de la conectividad fluvial como elemento clave de su estado ecológico.
En relación con las especies invasoras (EEI), la citada Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Nacional y la Biodiversidad, creó a través de su artículo 64.1 el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras, regulado a través del Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto; en donde se incluyen los taxones correspondientes a las especies exóticas invasoras. La problemática de las especies invasoras presenta varios aspectos de actuación diferenciados que a la vez son concurrentes. Por un lado, su contención, control y/o erradicación y, por otro, la reducción o eliminación de los efectos que puedan tener sobre las infraestructuras o los usos del agua y, en especial, sobre el estado de las propias masas de agua; por lo que se hace necesaria la colaboración, coordinación y cooperación entre todas las Administraciones públicas a fin de proteger, mejorar y restaurar los ecosistemas donde se presentan.
En este sentido, quedan definidas las competencias en materia de vigilancia, seguimiento, prevención, control y erradicación de las EEI en el dominio público hidráulico a través de la Instrucción del Secretario de Estado de Medio Ambiente, de 24 de febrero de 2021, para el desarrollo de actuaciones en materia de especies exóticas invasoras y gestión del dominio público hidráulico.
La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética establece que el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030, (MITECO, 2020) constituye el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada frente a los efectos del cambio climático en España. Este plan tiene como principal objetivo evitar o reducir los daños presentes y futuros derivados del cambio climático y construir una economía y una sociedad más resilientes, conteniendo objetivos específicos relativos al agua y a los recursos hídricos y a la gestión de los riesgos de inundación y sequías.
En estrecha relación con el cambio climático y con el estado ecológico de los ríos se encuentra a su vez el Plan Estratégico de Humedales (2022-2030), la Estrategia Nacional de Lucha contra la Desertificación (MITECO, 2022) y el Plan de Acción de Aguas Subterráneas (en elaboración). En el primero de ellos se fija como meta que ningún humedal protegido haya empeorado en su estado de conservación para el año 2030 y que al menos el 50% de estos humedales haya mejorado o muestre una clara tendencia positiva. Estos textos favorecen y promueven las sinergias en materia de política de desarrollo rural, protección de la biodiversidad y el reconocimiento de los servicios ambientales de los ríos.
En relación con la financiación de los objetivos de conservación y restauración de los ecosistemas y su biodiversidad, la Unión Europea ha establecido el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE, instrumento comunitario de financiación desarrollado en el marco Next Generation EU y concebido para impulsar la recuperación económica post-COVID-19. La financiación queda canalizada al Estado español a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España (PRTR), quedando definidas las políticas y la financiación para la restauración de ecosistemas e infraestructura verde a través de su Componente 4. “Conservación y restauración de ecosistemas y de su biodiversidad” y Componente 5. “Seguimiento y restauración de ecosistemas fluviales, recuperación de acuíferos y mitigación del riesgo de inundación”.
En este sentido, los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, PERTE, proyectos enmarcados en el PRTR, constituyen un nuevo instrumento de colaboración público privada en los que colaboran las distintas administraciones públicas, empresas y centros de investigación. Recientemente se han empezado a utilizar parte de estos fondos para subvencionar actuaciones que den prioridad a la recuperación ambiental de las masas de agua, la protección frente a inundaciones y para la digitalización del ciclo del agua.
Igualmente, como ya se ha indicado con anterioridad, el 19 de julio de 2022, y de acuerdo al artículo 19.2 de la citada Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, en donde se establece la necesidad de elaborar una Estrategia del Agua para la Transición Ecológica; se aprobó el documento de Orientaciones Estratégicas sobre Agua y Cambio Climático, con el doble objetivo de establecer las directrices y medidas con que deberá contar la planificación y la gestión del agua en nuestro país y adaptar el sistema actual de gestión hídrica a los impactos del cambio climático, incrementando la resiliencia de los sistemas (MITECO, 2022). Así, entre sus principales líneas de acción se encuentran la de recuperar, restaurar y proteger las masas de agua, incrementar la seguridad hídrica, continuar en la mejora del saneamiento y la depuración, luchar contra la contaminación difusa y avanzar en la gestión de las inundaciones.
